Директива про захист викривачів

Директива (ЄУ) 2019/1937

Директива Європейського Союзу
Назва	Директива (ЄУ) 2019/1937 Європейського парламенту та Ради від 23 жовтня 2019 року про захист осіб, які повідомляють про порушення законодавства Унії
Ким прийнято	Європейський парламент та Рада
Прийнято під	Ст. 16, 43(2), 50, 53(1), 91, 100, 114, 168(4), 169, 192(1) та 325(4) ДФЄУ та ст. 31 Договору про Євроатом
Офіційний вісник ЄС	OJ L 305, 26.11.2019, ст. 17–56
Історія
Дата створення	23 жовтня 2019
Дата набрання чинности	16 грудня 2019
Дата імплементації	17 грудня 2021
Інше законодавство
Чим виправлено	Регламент (ЄУ) 2020/1503 Регламент (ЄУ) 2022/1925 Регламент (ЄУ) 2023/1114 Регламент (ЄУ) 2024/573 Директива (ЄУ) 2024/1640 Директива (ЄУ) 2024/1760
Чинне законодавство

Директи́ва про за́хист осі́б, які́ повідомля́ють про пору́шення законода́вства У́нії (також відома як Директива про захист викривачів або Директива про викривачів, Директива (ЄУ) 2019/1937) — нормативно-правовий акт Європейської Унії спрямований на захист осіб, які працюють у державній чи приватній організації або контактують з нею під час своєї професійної діяльності та які часто першими помічають загрози або шкоду суспільним інтересам, коли повідомляють про порушення законодавства Унії, що впливають на суспільні інтереси. Як викривачі, ці особи роблять внесок у забезпечення виявлення та запобігання порушенням. Однак потенційні викривачі можуть бути утримані від повідомлення про свої занепокоєння чи підозри через страх помсти. Ця Директива та її імплементація в національне законодавство держав-членів спрямовані на встановлення збалансованого та ефективного захисту викривачів як на рівні Унії, так і на міжнародному рівні (стаття 1 цієї Директиви).

Мета та завдання

Директива про захист викривачів забезпечує їхній більш рівномірний та ефективний захист по всій ЄУ. Директива встановлює єдині стандарти у всіх державах-членах щодо повідомлення про неправомірні дії та захисту тих, хто про них повідомляє.

Віцепрезидентка Європейської комісії та комісарка з питань цінностей та прозорості Віра Йоурова заявила: «Викривачі надзвичайно важливі в наших суспільствах. Це сміливі люди, які готові викривати незаконну діяльність, щоб захистити громадськість від правопорушень – часто з великим ризиком для своєї кар’єри та засобів до існування».

Особи та установи, на які поширюється дія директиви

Сама директива, за умови її належного транспонування в національне законодавство, застосовується до держав-членів ЄУ (див. також: пряма дія). Однак національне транспонування Директиви (ЄУ) 2019/1937 застосовується до

• в основному всіх юридичних осіб з більш ніж 50 працівниками, та
• усі юридичні особи публічного права,
• Муніципалітети з населенням понад 10 000 мешканців та
• Органи влади.

Переваги для компаній

Директива надає, зокрема, середнім та великим компаніям правову базу для створення каналів повідомлень, управління процесами повідомлень, а також належного розгляду та обробки неправомірних дій всередині компанії. Це дозволяє компаніям виявляти ризики, пов’язані з неправомірними діями, краще та юридично регулювати їх всередині компанії, ініціювати покращення та уникати публічних скандалів. Крім того, відкрита культура критики також створює додаткову цінність для корпоративної культури, що, у свою чергу, може запобігти або мінімізувати шкоду.

За певних обставин керівництво також може мати можливість уникнути або мінімізувати кримінальну відповідальність для себе або компанії шляхом належного впровадження варіантів внутрішньої звітності (див., наприклад, відповідальність директорів, корпоративне кримінальне право).

Внутрішній канал повідомлень

Один або декілька внутрішніх каналів повідомлень дозволяють викривачам повідомляти про правопорушення, а організаціям – швидко виявляти ризики. Директива передбачає наявність усних, письмових, особистих та, за бажанням, анонімних повідомлень. Організації можуть вільно вибирати тип каналу або каналів повідомлень, які вони створюють. Треті сторони також можуть бути уповноважені отримувати повідомлення.

Ці канали повідомлення повинні бути безпечно розроблені, налаштовані та експлуатуватися, щоб забезпечити конфіденційність особи викривача та особи третіх осіб відповідно до GDPR. Приклади каналів повідомлення включають:

• спеціальну поштову скриньку,
• спеціальні облікові записи електронної пошти,
• спеціальна телефонна гаряча лінія,
• спеціально розроблені цифрові системи інформування, наприклад, через простий, але безпечний інтернет-застосунок,
• усно з призначеним представником (наприклад, відповідальному за дотримання вимог або омбудсмену) або безпосередньо керівництву.

Якщо внутрішні канали повідомлень не налагоджено, організації ризикують отримувати повідомлення через зовнішні канали (наприклад, медіа, прокуратуру, торговельну службу, інспекцію праці тощо).

Держави-члени можуть також дозволити юридичним особам приватного та державного секторів, а також компетентним органам, бути зобов'язаними отримувати анонімні повідомлення про порушення, що підпадають під дію цієї Директиви, та вживати подальших заходів.

Зовнішній канал повідомлень

Відповідно до статті 11 Директиви (ЄУ) 2019/1937, держави-члени зобов'язані створити спеціальні зовнішні канали повідомлень та створити умови для вжиття подальших заходів після повідомлень, а також забезпечити ці канали достатніми ресурсами. Вони також повинні забезпечити, щоб органи влади, які не мають компетенції вживати заходів за повідомленням у значенні Директиви (ЄУ) 2019/1937, але не мають повноважень діяти щодо повідомленого порушення, безпечно пересилали повідомлення компетентному органу в розумні терміни та негайно інформували викривача про пересилання (стаття 11(6) Директиви (ЄУ) 2019/1937).

Розробка зовнішніх каналів повідомлень, інформація про отримання звітів та відповідні подальші заходи, а також перегляд процедур компетентними органами повинні здійснюватися відповідно до статей 12 та наступних Директиви (ЄУ) 2019/1937.

Особа, яка сприяє повідомленню / викривач (особи, до яких застосовується ця Директива)

Директива не накладає жодних обмежень щодо того, хто (працівники всіх видів, стажери, волонтери, клієнти, постачальники, ділові партнери, конкуренти тощо) може подавати повідомлення, і незалежно від того, чи є вони громадянами Унії, чи громадянами третіх країн, які скарги чи порушення можна повідомляти, за умови, що повідомлення є правильним або викривач міг обґрунтовано припустити, що воно є правдивим.

Матеріальна сфера застосування

Згідно зі статтею 2, матеріальна сфера застосування Директиви (ЄУ) 2019/1937 включає:

• Порушення, що підпадають під дію правових актів Унії, перелічених у Додатку до цієї Директиви, та стосуються таких сфер:
  • державні закупівлі;
  • фінансові послуги, продукти та ринки, а також запобігання відмиванню грошей та фінансуванню тероризму;
  • безпека продуктів та їхня відповідність стандартам; безпека на транспорті;
  • охорона навколишнього середовища;
  • радіаційний захист та ядерна безпека;
  • безпека харчових продуктів та кормів, здоров’я та добробут тварин; громадське здоров’я;
  • захист прав споживачів; захист приватності та персональних даних;
  • безпека мереж та інформаційних систем;
• порушення, які впливають на фінансові інтереси Унії, згідно
зі статтею 325 ДФЄУ та, як далі визначено, відповідними законами Унії;
• порушення, які стосуються внутрішнього ринку, згідно зі статтею 26(2) ДФЄУ, зокрема порушення правил Унії щодо конкуренції та державної допомоги, а також порушення, які стосуються внутрішнього ринку, щодо актів, які порушують правила оподаткування прибутку підприємств,
чи схем, мета яких полягає в отриманні податкових пільг, що позбавляє законодавство оподаткування прибутку підприємств, яке застосовується, його предмета та мети.

Держави-члени можуть поширювати захист згідно з національним законодавством на сфери або правові акти, що не охоплюються статтею 2(1) Директиви (ЄУ) 2019/1937, а також на будь-які імплементаційні або делеговані заходи, прийняті державами-членами та Унією відповідно до цих правових актів. Крім того, цей перелік у статті 2 слід розуміти як такий, що завжди стосується чинної версії або нової, зміненої чи доповненої версії правових актів Унії (динамічне посилання).

Вже існують правила для викривачів порушень, пов'язаних з безпекою праці та безпекою дорожнього руху.

Викривачі, які повідомляють інформацію про загрози або шкоду суспільним інтересам у зв'язку з їхньою професійною діяльністю, також захищені правом на свободу вираження поглядів (стаття 11 Хартії основних прав та стаття 10 ЄКПЛ; див. також статтю 15(2) Директиви(ЄУ) 2019/1937).

Сфери, що належать до національної безпеки чи захисту істотних безпекових інтересів держав-членів, зазвичай звільняються від звітності. Таким чином, Директива (ЄУ) 2019/1937 не застосовується до повідомлень про порушення, пов'язані з укладанням контрактів щодо оборонних або безпекових аспектів, що охоплюються статтею 346 ДФЄУ. Однак держави-члени можуть включати ці сфери. Також звільняються від дії цієї Директиви питання, що стосуються конфіденційності спілкування між адвокатом і клієнтом (адвокатська таємниця), судової таємниці та питання, що стосуються конфіденційності спілкування між медичними працівниками, включаючи терапевтів, та їхніми пацієнтами, а також медичних записів пацієнтів (лікарська таємниця). Також звільняються інформатори та шпигуни, які працюють на поліцію, прокуратуру, митні органи тощо.

Захист викривачів від переслідування

Розділ VI («Заходи щодо захисту») Директиви (ЄУ) 2019/1937 містить розширені положення щодо заборони репресій та підтримки викривачів. Він забороняє всі форми репресій проти викривачів, включаючи погрози та спроби репресій. Заборонені репресії можуть включати (стаття 19 Директиви (ЄУ) 2019/1937): тимчасове відсторонення, звільнення або аналогічні заходи, пониження в посаді або відмову в підвищенні, перерозподіл обов'язків, зміну робочого місця, зниження заробітної плати, зміну робочого часу, відмову від участі в навчальних заходах, негативну оцінку роботи або видачу поганої рекомендації, дисциплінарне стягнення, догану або інші санкції, включаючи фінансові штрафи, примус, залякування, цькування або виключення, дискримінацію, невигідне або нерівне ставлення, неможливість перетворення строкового трудового договору на постійний у випадках, коли працівник міг обґрунтовано очікувати пропозиції постійного договору, непоновлення або дострокове розірвання строкового трудового договору, заподіяння шкоди (включаючи шкоду репутації), зокрема в соціальних мережах, або спричинення фінансових збитків (включаючи втрату замовлень або доходу), включення викривача до «чорного списку» на основі неформальних або офіційних галузевих або галузевих угод, що призводить до неможливості викривача знайти роботу в секторі або галузі в цілому, дострокове розірвання або анулювання договору на товари чи послуги, анулювання ліцензії або дозволу, необґрунтоване або профілактичне психіатричне або медичні направлення.

Крім того, держави-члени повинні забезпечити заходи підтримки викривачів. Вони можуть включати, наприклад (статті 20 та наступні):

• повну й незалежну інформацію та консультації, що є в безоплатному доступі для громадськості, щодо процедур та засобів судового захисту, про захист від переслідування та про права особи, про яку йдеться;
• ефективну допомогу компетентних органів у засвідченні перед будь яким відповідним органом, залученим до їхнього захисту від переслідування, включно з випадками, передбаченими національним законодавством, факту, що вони мають право на захист згідно з цією Директивою,
• Правова допомога у кримінальному провадженні та у транскордонному цивільному провадженні відповідно до Директиви (ЄУ) 2016/1919 та Директиви 2008/52/ЄС Європейського парламенту та Ради, а також відповідно до
• національне законодавство передбачає правову допомогу в подальших провадженнях, а також юридичні консультації та іншу правову допомогу,
• Фінансова допомога та заходи підтримки, включаючи психологічну підтримку, можуть надаватися в рамках судового провадження.
• Тимчасовий правовий захист під час судового розгляду, що триває, відповідно до національного законодавства.
• У судових процесах, включаючи цивільні, публічні або трудові спори, викривачі не можуть бути притягнуті до відповідальності будь-яким чином за наклеп, порушення авторських прав, порушення конфіденційності, порушення правил захисту даних, розголошення комерційної таємниці або позови про відшкодування збитків на основі повідомлень або розкриттів, зроблених відповідно до цієї політики. Ці особи мають право вимагати відхилення позову, посилаючись на відповідне повідомлення або розкриття інформації, за умови, що вони мали достатні підстави вважати, що повідомлення або розкриття інформації було необхідним для виявлення порушення згідно з цією політикою.
• Повна компенсація збитків, завданих викривачам.
• забезпечити ефективний засіб правового захисту та справедливий судовий розгляд, а також збереження презумпції невинуватості, а також мати можливість повною мірою здійснювати свої права на захист, включаючи право бути вислуханим та право на ознайомлення зі своєю справою.
• Захист особистості відповідних осіб протягом усього періоду розслідування, розпочатого повідомленням або розкриттям інформації.

Ці права та засоби правового захисту викривачів та постраждалих осіб не можуть бути скасовані або обмежені будь-яким трудовим договором, положенням, видом чи умовою, включаючи попередню арбітражну угоду (стаття 24 Директиви (ЄУ) 2019/1937).

Сфера застосування

Сфера застосування Директиви (ЄУ) 2019/1937 від 23 жовтня 2019 року про захист осіб, які повідомляють про порушення законодавства Унії, поширюється на держави-члени Унії, але не на держави-члени ЄЕЗ: Ісландію, Ліхтенштейн та Норвегію.

Санкції за порушення

Компанії та державні установи

Відповідно до статті 23(1) Директиви (ЄУ) 2019/1937, держави-члени повинні встановити ефективні, пропорційні та стримувальні санкції для фізичних або юридичних осіб, які

• перешкоджають чи мають намір перешкодити повідомленню;
• здійснюють переслідування осіб, про яких ідеться в статті 4 (викривачів або постраждалих осіб);
• порушують недобросовісні судові провадження проти викривачів або постраждалих осіб (див. також: SLAPP);
• порушують обов’язок щодо дотримання конфіденційності ідентичності осіб, які повідомляють про порушення, як ідеться у статті 16.

Невірні повідомлення від викривачів

Згідно зі статтею 23(2) Директиви (ЄУ) 2019/1937, держави-члени також повинні встановити ефективні, пропорційні та стримувальні санкції для викривачів, якщо буде встановлено, що вони свідомо повідомили або розкрили неправдиву інформацію. Держави-члени також повинні передбачити заходи, відповідно до національного законодавства, для компенсації шкоди, завданої такими повідомленнями або розкриттям інформації. Однак викривачі захищені, якщо вони добросовісно повідомили про неточну інформацію про порушення або якщо мали достатні підстави вважати, що повідомлена інформація підпадає під дію цієї Директиви.

Правовий ґрунт

Директива (ЄУ) 2019/1937 була прийнята, зокрема, щодо ДФЄУ та Євратому:

• Статті 16, 43(2), 50, 53(1), 91, 100, 114, 168(4), 169, 192(1) та 325(4) ДФЄУ, а також
• зокрема статтю 31 Угоди про ефективну діяльність у сфері енергетики.

Директиву було прийнято Радою та Європейським парламентом відповідно до звичайної законодавчої процедури.

Структура

Директива (ЄУ) 2019/1937 від 23 жовтня 2019 року має таку структуру:

• РОЗДІЛ I (Сфера застосування, визначення та умови захисту)
  • Стаття 1 (Мета)
  • Стаття 2 (Матеріальна сфера застосування)
  • Стаття 3 (Зв’язок з іншими актами Унії та положеннями національного законодавства)
  • Стаття 4 (Особи, до яких застосовується ця Директива)
  • Стаття 5 (Визначення)
  • Стаття 6 (Умови захисту осіб, які повідомляють про порушення)
• РОЗДІЛ II (Внутрішнє повідомлення та реагування)
  • Стаття 7 (Повідомлення через внутрішні канали повідомлення)
  • Стаття 8 (Зобов'язання щодо створення внутрішніх каналів повідомлення)
  • Стаття 9 (Порядок внутрішніх повідомлень та реагування)
• РОЗДІЛ III (Зовнішнє повідомлення та реагування)
  • Стаття 10 (Повідомлення через канали для зовнішнього повідомлення)
  • Стаття 11 (Зобов’язання щодо створення каналів для зовнішнього повідомлення
та реагування на повідомлення)
  • Стаття 12 (Влаштування каналів для зовнішнього повідомлення)
  • Стаття 13 (Інформація про отримання повідомлень та реагування на них )
  • Стаття 14 (Перегляд процедур компетентними органами)
• РОЗДІЛ IV (Публічні розкриття)
  • Стаття 15 (Публічні розкриття)
• РОЗДІЛ V (Положення, що застосовуються до внутрішнього та зовнішнього повідомлення)
  • Стаття 16 (Обов’язок щодо забезпечення конфіденційності)
  • Стаття 17 (Обробка персональних даних)
  • Стаття 18 (Ведення обліку повідомлень)
• РОЗДІЛ VI (Заходи щодо захисту)
  • Стаття 19 (Заборона переслідування)
  • Стаття 20 (Заходи з підтримки)
  • Стаття 21 (Заходи захисту від переслідування)
  • Стаття 22 (Заходи щодо захисту осіб, про яких ідеться)
  • Стаття 23 (Санкції)
  • Стаття 24 (Неможливість відмови від прав та засобів захисту)
• РОЗДІЛ VII (Прикінцеві положення)
  • Стаття 25 (Положення про преференційне ставлення та про заборону обмеження привілеїв)
  • Стаття 26 (Впровадження та перехідні положення)
  • Стаття 27 (Звітність, оцінка та перегляд)
  • Стаття 28 (Набрання чинності)
  • Стаття 29 (Адресати)
• ДОДАТКИ
  • Частина I
  • Частина II

Імплементація

Відповідно до статті 26(1) Директиви (ЄУ) 2019/1937, основні положення Директиви повинні бути імплементовані державами-членами Унії в національне законодавство до 17 грудня 2021 року. Що стосується створення внутрішніх каналів повідомлення відповідно до статті 8(3) Директиви (ЄУ) 2019/1937 щодо юридичних осіб, які мають від 50 до 249 працівників, ці положення мали бути введені в дію до 17 грудня 2023 року відповідно до статті 26(1) Директиви.

Після того, як 24 держави-члени не імплементували Директиву про викривачів до 17 грудня 2021 року (наприклад, Австрія) або імплементували її неправильно, Європейська комісія 27 січня 2022 року надіслала урядам держав-членів, що порушили Директиву, офіційний лист та розпочала провадження про невиконання зобов'язань.

Україна

Імплементація Директиви (ЄУ) 2019/1937 в Україні здійснюється шляхом розвитку національного антикорупційного законодавства. Ключові положення щодо гарантій захисту викривачів були запроваджені Законом України № 198-IX від 17 жовтня 2019 року, яким внесено зміни до Закону України «Про запобігання корупції». Цим актом визначено правовий статус викривача, встановлено гарантії конфіденційності та захисту від переслідування, а також передбачено функціонування внутрішніх і зовнішніх каналів повідомлення про корупційні правопорушення. Реалізацію державної політики у цій сфері забезпечує Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК).

Крім цього були прийняті нормативні акти Національного агентства з питань запобігання корупції, що визначають порядок функціонування внутрішніх і зовнішніх каналів повідомлення та роботу Єдиного порталу повідомлень викривачів, як-от: Порядок організації роботи з повідомленнями про корупцію, внесеними викривачами, у Національному агентстві України з питань державної служби, його територіальному органі, а також підприємстві, установі і організації, що належать до сфери його управління.

З 6 вересня 2023 року НАЗК запустило Єдиний портал повідомлень викривачів, на якому громадяни України можуть інформувати про факти хабарництва, які їм вдалося зафіксувати.

Цікаво

Директива характеризується дуже обширними пунктами декларацій (110), які разом становлять приблизно 52% тексту директиви (включаючи виноски). Таким чином, фактичний текст директиви, який має бути транспонований державами-членами, становить лише близько 48% від загального обсягу директиви.

Див. також

• Мережа викривачів

Посилання

• Директива (ЄУ) 2019/1937
• Директива (ЄУ) 2019/1937 Європейського парламенту і ради ЄУ від 23.10.2019 «Про захист осіб, які повідомляють про порушення законодавства союзу» | НАЗК
• Про внесення змін до Закону У... | від 17.10.2019 № 198-IX
• Про затвердження Порядку орган... | від 26.04.2021 № 70-21

Література

• Alexander Petsche: Whistleblowing & Internal Investigations. Praxiskommentar. MAES (Brügge), ISBN 978-3-7007-7863-9.